吳高慶 房旭
  5月21日晚20時,最高人民檢察院官方微博披露,近日,檢察機關以涉嫌受賄犯罪,依法對國家能源局核電司司長郝衛平、煤炭司副司長魏鵬遠立案偵查並採取強制措施。據公開披露的報道,魏鵬遠被帶走時,家中發現上億現金。
  此前,中石油副總裁薄啟亮和國家能源局副局長許永盛亦被相關部門帶走接受調查。能源腐敗問題瞬間被推向社會輿論的風口浪尖,成為公眾關註的焦點。
  能源領域成為腐敗重災區
  近年來被頻頻曝光的礦產資源腐敗、石油系統腐敗等能源腐敗現象使公眾認識到能源領域已成為腐敗的重災區,石油、礦產等能源已成為腐敗的媒介。原本為了維護能源安全的能源權力卻成為官員和高管們斂財的工具。有媒體報道稱,四川、中石油、國土資源部的連環官場大地震中,無論是李春城、郭永祥還是蔣潔敏、王永春,都被曝在石油系統進行權錢交易、大肆分肥的腐敗行為。而卷入山西腐敗窩案的金道銘、申維辰以及華潤董事長宋林,其腐敗行為也與煤炭逃不了關係。據知情人士透露,不久前落馬的西寧市委書記毛小兵被抓原因可能是在西部礦業上市時存在利益輸送、侵吞國有資產。
  此外,陝西省政協副主席祝作利、雲南省副省長沈培平也都是栽倒在礦產資源開發領域的違規違法行為。前國家發改委副主任兼國家能源局局長劉鐵男更曾主管全國範圍的能源工作。綜合來看,在十八大以來落馬的省部級“老虎”中,涉及能源資源腐敗的,超過了半數。僅就石油系統來看,近一年多來,已查出50餘名高管牽涉腐敗窩案。由此看來,我國能源腐敗呈現大面積爆發。
  根據能源管理審批權尋租的對象不同,筆者認為可將能源腐敗具體歸為以下三類:
  一是權錢交易型腐敗。能源項目審批方面的尋租空間太大,幾乎每一個環節都存在尋租的空間。對於那些手握項目管理審批權的官員來說,這是巨大的“聚寶盆”。誰送錢送禮了或者誰送錢送禮多,誰的項目就能得到批准。目前,能源系統落馬的高管多與招標不規範有關。
  二是權權交易型腐敗。一些手握實權的官員為了自己的政績往往與能源系統的官員、能源企業的高管進行勾結,為自己任職地爭取一些重大項目。而這些官員升遷後再回過頭來幫助那些能源系統的官員、能源企業的高管,形成了一個循環的權權交易網絡。
  三是能源福利型腐敗。能源福利型腐敗是指能源企業給其職工免費、無限量提供本企業所經營的能源,這是一種隱形的腐敗,是少數人所享有的特權。“能源福利”實質上是建立在公眾利益基礎上,以侵占公共資源的方式間接地影響了人民生活水平的提高,損害了社會公平和公正,造成了國有資產流失,其危害性和嚴重性不可低估小視。雖然我國目前立法已經明確禁止“能源福利”,但是一些能源企業仍然“陽奉陰違”,暗地裡變著花樣為其職工發放“能源福利”。
  能源腐敗原因的複雜化
  能源腐敗大面積爆發的背後必然存在一系列的原因。筆者認為,能源腐敗的產生有以下幾個原因:
  一是能源系統內部的權力監督機制失靈。能源系統腐敗案件的案發大多帶有一些偶然性,要麼是群眾舉報、要麼是由其他案件牽扯出來,鮮有自我案發的情形。這就不得不拷問能源系統內部的權力監督機制。理論上來說,它本應最先發現腐敗案件。然而,為何它不能及時發現腐敗案件,進而將能源腐敗扼殺在搖籃里?倘若能源系統內部權力監督機制的實效能得以切實發揮,能源腐敗必然會得到有效的遏制。
  二是作出能源決策的過程不透明,導致對能源決策權力的監督不力。我國目前能源決策作出的過程並不透明,除了能源機關內部幾位手握實權的高官,甚至是“一把手”瞭解能源決策作出的具體過程外,基本上無人知曉,給“暗箱操作”打開了方便之門。
  三是能源項目的審批權力過於集中。早期為了保證能源項目的審批標準相對統一以及維護能源安全和經濟安全,能源項目的審批權相對比較集中,尤其是重大能源項目的審批權主要集中在中央一級的相關機構。但是權力集中卻給腐敗留下了較大的空間。如前國家發改委副主任、國家能源局局長劉鐵男在落馬前曾主管全國的能源工作。此外,就目前來看,已經落馬的、涉及能源腐敗的官員幾乎全部都集能源項目管理審批權於一身。他們掌握的重大能源項目審批權,為他們提供了巨大的權力尋租空間。
  四是能源仍然被國有資本所壟斷。隨著市場經濟的發展,我國民間資本的實力越來越雄厚,已經完全有能力進駐能源領域。然而,目前我國大量的能源仍然掌握在國有壟斷資本手中並沒有向民間資本開放。這讓在壟斷和權力夾縫中艱難生存的民間資本不得不依附於權力,通過金錢來換取進駐能源領域的機會。因此,國有資本對能源的壟斷也進一步擴大了能源腐敗的空間。
  標本兼治才能根除能源腐敗
  筆者認為,監督原因是能源腐敗之“標”,體制原因是能源腐敗之“本”,若想徹底根除能源腐敗還需“標本兼治”。具體對策如下:
  一是重大能源決策的公眾參與。因為能源自身具有公共性,所以在作出重大能源決策時,應讓公眾參與其中。這可以在增強能源決策的民主性、科學性和透明度的同時,便於公眾對能源決策權力的監督。
  二是強化能源決策的說理成分。說明理由是程序公正的要求之一,它能防止公權力的恣意行使。目前,我國能源決策過程不透明,導致公眾難以對決策權力的行使進行監督。如果能源機關充分說明作出能源決策的理由,即作出該決策的事實依據和法律依據,那麼公眾就可對決策的正當性進行評價,並可從中發現決策權力不正當行使的情形,便於對權力進行監督。此外,說明理由能使能源機關自我約束。
  三是在加強監督的前提下,科學地下放部分能源項目審批權力。能源項目審批權力的高度集中為能源腐敗的滋生提供了溫床。為了縮小這一能源腐敗的空間,科學地下放部分能源項目審批權是必要的。但是,下放不代表放任不管,如果不能對下放的能源項目審批權進行合理地監督,那麼就會形成“一放就亂、一收就死”的局面。
  四是使市場發揮在能源資源配置中的關鍵性作用。目前我國的市場經濟體制已經日漸完善,民間資本的力量也逐漸強大。如果政府再對能源資源的配置進行大幅度地干預,那必然違背市場經濟的規律,不僅難以優化資源的配置而且還為權力尋租提供了空間。鑒於此,政府應逐步縮小調控能源經濟活動的範圍,讓市場在能源資源配置中發揮關鍵性作用。讓更多的能源項目對民營企業開放,讓市場來淘汰那些不符合資質的企業,政府要做的主要是加強對企業經營行為的監管。
  總之,要規範能源決策權的行使,遏制能源腐敗,關鍵是既要改革體制也要加強對能源決策權的監督。在當前全面深化改革的背景下,增加能源決策的透明度、改革能源項目審批體制、正確處理能源領域市場與政府的關係無疑是遏制能源腐敗的根本之策。
  (作者分別為浙江工商大學法學院副院長、教授,浙江工商大學法學院研究生)  (原標題:標本兼治才能遏制能源腐敗)
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